□ 张成刚

 摘 要 

十八届五中全会公报首次提出“新就业形态”的概念以来，我国新就业形态的发展已逐渐呈现出自身特征。“十四五”时期作为全面建设社会主义现代化国家第一个五年，应趁势而上支持和规范新就业形态发展，解决劳动力市场中存在的固有痛点。本文讨论了我国新就业形态的概念内涵、表现、类型及发展现状，并提出我国新发展阶段支持和规范发展新就业形态的政策建议。本文认为新就业形态可以从生产力和生产关系两个层面进行概括。目前生产关系角度的新就业形态已经有了长足发展，且整体态势良好。本文认为支持和规范发展新就业形态应从制度设计和从业者劳动保障等方面入手，不断推动新就业形态走向成熟和完善。 

 一、引 言 

第四次工业革命的快速演进，推动了就业形态的变革，产生了大量既不同于标准雇佣模式、也不同于传统非正规就业模式的就业形态。基于此，我国十八届五中全会公报首次提出“新就业形态”的概念，引起了社会各界的广泛关注。这一概念的提出，概括了新一轮技术革命所导致的就业模式、工作模式的巨大变化，也概括了我国劳动力市场中出现的新趋势。我国新就业形态发展至今，已逐渐呈现出自己的特征，主要体现在“新”的表现、类型及发展现状这三个方面，系统了解这些特征有助于国家、政府、企业、从业者把握新就业形态的本质，借助互联网平台提供的新技术手段，实现劳动供需匹配效率的提升以及社会整体福利水平的提高。

“十三五”时期，我国新就业形态发展态势良好。国家信息中心《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人，同比增长约7.7% 。新就业形态在吸纳大量就业的同时，得到了广大从业者与社会公众的认可，提高了经济发展的水平。但与此同时，新就业形态在发展过程中也暴露出了一些问题。由于我国新就业形态发展时间较短，且其在发展过程中打破了旧有行业和法律秩序下的利益关系和管理规范，对传统就业群体、管理手段、劳动法律体系、社会保障政策等形成了一定的冲击，近些年出现了一些与新就业形态相关的劳动争议，引起了社会的较大关注。新就业形态作为工业4.0的产物，它给我国带来经济水平提高的同时，也带来了劳动争议等问题。那么我国应如何支持其发展，又应如何规范其发展，是广大学者亟须讨论的内容。本文首先对我国新就业形态的概念内涵、表现、类型和发展现状进行分析和论述，然后基于此提出关于我国新发展阶段支持和规范发展新就业形态的政策建议。

二、我国新就业形态的相关内容

（一）新就业形态的概念  

新就业形态随着数字技术发展而兴起，目前主要表现为生产力和生产关系两个方面。从生产力的角度，“新就业形态”是指新一轮工业革命带动的智能化、数字化、信息化的工作模式。在疫情中脱颖而出的“新就业形态”，主要是指生产关系角度的新就业形态，即由互联网平台凭借移动互联网、大数据、人工智能等信息技术，进行劳动者与服务消费需求大规模、大范围的组织、调配、任务分派等活动，实现劳动者和消费者直接对接的就业形态。简言之，是指伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的去雇主化、平台化的就业模式。

（二）我国新就业形态的表现和类型

 我国劳动力市场中新就业形态从业者的规模和比重不断上升，我国劳动力市场中的新就业形态主要表现为“四新”：一是就业领域新。新就业形态大量出现在小微创业企业、电子商务、分享经济、社群经济等新经济、新业态中；二是技术手段新。新就业形态依托互联网、大数据、移动通信技术的发展，极大地降低了就业服务的交易成本，提高了劳动者与企业、消费者的匹配效率，扩大了就业服务的范围；三是组织方式新。新就业形态下劳动者与组织的关系更松散、灵活，许多劳动者个体不再作为“单位人”来就业，而是通过信息技术、各类平台或是与市场细分领域的连接，实现个人与工作机会的对接，去组织化特征明显；四是就业观念新。许多就业者不再追求“铁饭碗”式稳定的就业，而更愿意从事灵活性与自主程度高的工作。

我国劳动力市场上已经出现了形式各异、类型丰富的新就业形态，主要有以下几个类型：一是创业式就业者。创业式就业指个人通过自找项目、自筹资金、自主经营、自担风险的方式实现就业；二是自由职业者。他们一般不隶属于任何组织，不向任何雇主作长期承诺；三是依托于互联网或市场化资源的多重职业者。多重职业者指非单一职业就业人员；四是部分他雇型就业中出现了新变化。一种为由网络线上业务衍生出大规模发展的劳务型岗位。另一种为企业边界虚拟化、资源共享化趋势日益明显下，部分企业将岗位进行外包，原有人员的劳动关系转换为劳务关系或是经济合同关系。

我国新就业形态的发展现状  

我国新就业形态发展态势良好，社会效应显著。目前，我国新就业形态在就业人数规模、服务类型多样化、渗透率方面都处于世界前列。根据国家信息中心《分享经济发展报告》的数据显示，参与共享经济的平台从业者人数，2015-2020年增加3400万人，年均增长率9% 。可以看到，新就业形态群体已经成为我国当前及未来劳动力市场不容忽视的就业群体。总体上看，我国新就业形态发展态势良好，得到广大从业者与社会公众的认可，推动了社会福利总水平提高，提升了经济发展水平。新就业形态从业者的收入更高、工作时间安排更为自由，就业质量也有了较大提升。社会公众可以以更便利、更低成本方式享受类别更加丰富的服务。新就业形态从业者服务规范性增强，消费者与服务者信任程度提高。特别是一些传统意义的劳动弱势群体借助新就业形态重返劳动力市场，一些偏远地区、贫困地区劳动者通过参与新就业形态摆脱了贫困。新就业形态在保障方面仍存在短板。

新就业形态的发展也存在“短板”，主要是其打破了旧有行业和法律秩序下的利益关系和管理规范，对传统就业群体、管理手段、劳动法律体系、就业服务管理、社会保障政策等形成一定冲击。这些短板的形成，既有来源于我国劳动力市场长期的固有问题，也有传统的政策体系不适合新就业形态发展的问题。在讨论这些问题的时候，需要区分哪些是长期固有的问题，哪些是由新就业形态发展所带来的问题。

新就业形态与传统就业形态将长期并存。传统就业形态不会因新就业形态的出现而消亡，也不会被新就业形态所替代。这里要区分对这种“替代”的理解是组织模式角度的，还是劳动关系角度的。新就业形态和传统就业形态各有其技术基础，在生产模式、激励模式、收入分配模式都存在差异。从组织模式角度，新就业形态会在一些行业中替代传统就业形态，但其范围不会扩散到全部行业。可以说，在很长时间内，传统就业形态仍然是劳动力市场的主流。从劳动关系角度看，目前的制度设计仍然是以劳动认定二分法确定是否存在劳动关系，新就业形态从业者与平台企业之间的关系与权责，目前仍未有定论。

三、关于我国支持和规范发展新就业形态的政策建议

（一）支持和规范发展新就业形态的工作重点  

首先，正确认识新就业形态与传统就业形态之间的替代关系。新就业形态和传统就业形态在技术基础、生产模式、激励模式、收入分配模式都存在差异。在组织模式层面，新就业形态会取代部分传统就业形态。但在劳动关系层面，不会产生全面替代，二者将长期共存。

其次，处理好各项劳动权益保障之间的关系。劳动者的劳动权益主要分为劳动就业权、劳动报酬权、劳动条件权、劳动救济权。其中，劳动就业权是各项劳动权益的根基。各项劳动权益保障之间存在一致关系，也存在权衡关系。支持和规范发展新就业形态应在增加就业机会与劳动权益保障之间取得平衡。

第三，处理好短期与长期的关系。新就业形态的出现是长期的历史趋势。对于新就业形态发展过程中的长期问题，应思考其发展的长期方向，建立长期的政策框架，在大范围政策讨论的基础上逐步补充完善。在方法上应遵循先试点后推广的步骤，在试点中暴露和发现问题后再逐步推广。且政府应建立与平台企业长期协同治理关系，引导和规范平台用工行为；对于新就业形态发展过程中的短期问题，也应在实践推进过程中逐步解决。要发挥商业保险在平台从业者工伤与职业伤害中的作用，政府提供设计和引导，使有需求的平台从业者可以享受更加高效的职业伤害赔付。

（二）支持我国新就业形态发展的政策建议

首先，利用新就业形态创造更多就业机会。各种新就业形态的出现已成为中国劳动力市场的一个重要趋势。在信息技术的支持下，服务业将不断扩大和深化，职业类型将不断分化，出现大量以前想象不到的新就业形态。对政策制定者而言，应该注意到新的商业模式将为劳动者创造更多就业机会。出于就业问题的巨大压力，政府应该引导创造更多就业机会，这可以为劳动者，特别是低技能劳动者提供更多选择。

其次，加强新就业形态中劳动者社会保护。大多数劳动者的社会保护是基于劳动关系存在的。但是，现行劳动法律制度在经济和法律上都不支持劳动者在新就业形态中建立劳动关系。新就业形态中劳动者的社会保护问题需要新的立法设计，立法者应考虑是否为劳动者增加新的法律身份。应考虑在中国当前劳动者的二元法律身份、在非典型劳动关系和独立劳动者之间，增加一种中间类型。中间类型是准独立劳动者，可以享受最低限度的就业权利。在现阶段，新就业形态劳动者的社会保护重点应包括：一是工伤保险、人身伤害保险及对第三者人身和财产损害险；二是职业安全和健康基准，如最低工资和每天工作时间限制；三是劳动者与平台运营公司之间的社会对话。

第三，适应新就业形态模式的发展。基于各地方法院对当地经济社会环境的考虑以及诸多其他的主客观原因，政策制定与设计层面尚未能对新就业形态劳动者保护进行完善的制度设计。因此，在新就业形态劳资争议治理中，应扩大视域以关注各类参与者的权利义务分配，主要体现在风险控制、劳资博弈以及制度设计三个层面 ：（1）风险控制层面。企业内部的争议防范是控制风险的主要屏障，但时下的平台企业普遍存在主观或客观上未能完全用尽现有劳工制度的现状；（2）劳资博弈层面。平台企业劳资争议频发的另一原因在于集体组织和集体协商的缺失，但这一情况目前正在工会等组织下得以推进；（3）制度设计层面。在一些行业中，分享经济的价值分配环节被严重忽略，相应的制度设计极为欠缺。可以将拥有较为完善的制度设计的平台企业作为行业内“领头羊”，积极发挥带头和引领效应，为我国政府及平台企业设计完善的劳动者保护制度提供参考，逐步形成具有普适性的政策。

（三）规范我国新就业形态发展的政策建议

首先，应认识到规范平台经济发展与保障新就业形态劳动者权益在底层逻辑上一致。规范互联网平台企业的系列行动与维护新就业形态劳动者权益保障系列政策出台，尽管在国家层面分属于不同主管部门，在政策与监管层面并无直接关系，但在制度底层逻辑上却具有共通性。这些行动与政策共同指向我国经济治理的重点正在转向新发展阶段推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，着力解决发展不平衡不充分问题。当前平台经济和新就业形态都在“嵌入”既有经济社会体系和劳动力市场中面临着一些问题。二者的加入既带来了新的经济动力，也对现有体系产生了影响冲击。因此，要成为未来我国经济系统和劳动力市场不可或缺的组成部分，平台经济和新就业形态就必须考虑其影响强度与社会可接受度之间的关系，服务于经济社会发展大局，侧重于商业利益和社会价值的统一。只有在共同推动社会主体目标实现的前提下，才能实现自身的发展壮大。对于政府和社会最为关心的劳动保障问题应考虑建立新“抓手”与扩展现有制度并举。目前大部分劳动力市场政策，如最低工资、企业承担的社会保障、休息休假、工伤事故赔偿等，都是以企业与劳动者建立传统意义的劳动关系为基础。可以考虑新设立劳动者类别（如平台网约劳动者）作为政策抓手，或在原有的劳动关系框架下扩展劳动政策的适用范围（如广东省灵活就业工伤保险新政）。

其次，制度构建非一日之功，应在制度细节与精准度上下功夫。经济社会发展环境的日益复杂与内外部环境的不确定性加剧，对政策制定的精准度、制度发挥作用的具体效度提出了更高的要求。尽管制度构建的底层逻辑在转型，但政策的方向和初衷并不能决定政策质量的高低，仍然需要考虑政策效果和市场的博弈，有策略地实现政策目标。

新就业形态劳动者权益保障制度的构建要考虑其经济基础。传统的劳动关系或社会保障制度脱胎于工业经济时代，在二战后发展壮大成为标准制度，这一过程有赖于较高的劳动生产率与利润水平。与之相比，平台经济则是一种微利的商业模式，且多主体、多要素都在平台经济运营模式中获利，因此平台经济各主体能够承担多大的劳动保障成本，不同主体所承担的责任应该如何划分仍需要更细致的研究。

政策制定也应该考虑主体之间的博弈，从动态的角度考虑问题。在“八部门意见”中，将平台企业采用劳务派遣方式用工的，纳入劳动关系范畴。这一内容对于典型的如外卖平台上的“专送”用工有较大影响。这条意见本意上是推动这部分用工群体通过建立劳动关系的方式获得相应劳动保障权益，但也应考虑到，这条意见带来的交易成本提升可能使目前的大承包商转化为小承包商。但大加盟商更有规范发展的动力，一旦形成小承包商主导市场的格局，新就业形态劳动者的组织将重新回到非正规就业“小、乱、散、差”的局面，导致劣币驱逐良币。

对于平台经济与新就业形态管理的政策制定也应充分考虑该类经济模式与传统经济模式在经济本质上的差异。在平台多边市场中，多行为主体利益交织，主体数量庞大且行为超视距难以直接监督。多边市场在管理难度、风险控制、利润模式等方面比传统商业模式更为复杂。政策讨论首先应正确认识平台商业模式的复杂性，从而在政策支持与规范中能够更符合实际情况。即使只讨论多行为主体中的劳动者群体，也不能脱离平台经济多边市场环境的事实。

 四、结论 

随着我国步入“十四五”时期，新就业形态的发展仍将处于快速的演变过程，虽然目前对我国新就业形态的概念、表现、类型和发展现状的总结所反映的仅是短期现象，但只有在充分理解新就业形态的类别特征条件下，才能建立起符合我国新发展阶段的支持和规范发展新就业形态的规制手段及政策。

新就业形态仍然是我国未来长期中，带动新增就业岗位，培育创新动能的主要力量。规范平台经济和新就业形态发展是我国推动数字经济发展的核心环节之一，也是面向未来的系统性制度构建。我们应继续秉持“包容审慎”的监管原则，在政策制定和制度设计过程中，以最大限度鼓励创新创造和激发市场活力的价值导向，对新就业形态发展中的不规范现象以推动市场自我纠偏为主，审慎使用禁止或惩罚等强监管措施。另外，对于滞后于时代的市场规制和政策规制，也应该予以调整或摒弃，根据新就业形态的发展特点和发展要求，树立新的规范，厘清各市场参与主体的责任边界。

（张成刚，首都经济贸易大学劳动经济学院副教授、中国新就业形态研究中心主任）