我国人力资源服务标准化现状、存在问题与对策建议

【摘 要】 在我国人力资源服务标准化是新兴事物，发展较晚。虽然我国人力资源服务领域相继出台了一些国家、地方及行业标准，但仍然存在着对标准化认识不高、公共参与程度不高、标准化保障能力薄弱、标准化理论研究比较滞后、标准体系功能不健全、体系分类不清晰等诸多问题，需要从人力资源服务标准体系、工作机制、标准制定程序等方面进行完善人力资源服务；标准化；人力资源服务标准化体系。

一、我国人力资源服务标准化工作的现状 

（一）相继出台一些国家、地方和行业标准

国家标准方面，截至目前，我国人力资源和社会保障领域已经颁布了15项国家标准，在研的有21项。标准的内容主要涉及劳动定额、信息化建设、社会保险、职业能力建设、人力资源服务等领域（人力资源和社会保障部文件，2012），在人力资源服务标准化理论研究、标准制定、宣传贯彻、基础建设等方面，进行了有益探索，取得了一定的成效，推动了人力资源服务标准化、规范化发展。

地方标准方面，近年来，各地都在陆续探索如何通过规范化、标准化的手段提升公共服务能力，为人力资源与社会保障标准化工作的开展积累了多样化的实践经验。北京人力资源服务行业协会制定和颁布了一系列人力资源服务地方标准，并以此为基础开展了人力资源服务机构的等级评定活动。

北京市于2006年颁布了《北京人才服务》标准，这是我国首部人力资源服务的地方标准；2013年9月，北京发布全国首个人力资源服务行业地方标准，即《人力资源服务规范》和《人力资源服务机构登记划分与评定》；2006年，四川省人事厅印发《四川省R级人才市场认定实施细则（试行）的通知》；同年，《上海人才派遣服务地方标准》由上海人力资源服务行业协会起草，2013年2月上海市实施地方标准《高级人才寻访服务质量与评价要求》。 

（二）标准化工作运行机制基本形成

首先，标准化技术组织逐步健全。全国人力资源服务标准化技术委员会于2007年由人事部成立，在此基础上，2009年人力资源和社会保障部成立了全国社会保险标准化技术委员会。随着标准化技术组织逐个成立，标准化工作管理办法出台，标准化工作机制也逐步形成。在业务范围上这些组织机构基本覆盖了人力资源和社会保障的职能，为标准化工作奠定了组织基础  其次，人力资源服务标准化运作机制初步形成。目前，我国基本形成了由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准组成的标准体系，全国人力资源服务标准化建设已初步形成了由人力资源社会保障部规划财务司牵头、人力资源市场司等有关业务司分工负责、全国人力资源服务标准化技术委员会提供技术支撑、中国人才交流协会提供资源平台、各人力资源服务机构作为实施主体的运行格局，为人力资源服务标准化工作奠定了坚实的基础。 

（三）人力资源服务标准体系开始建立

从标准类别而言，该体系所涉及的标准主要有五种：基础标准、服务标准、技术标准、管理标准和工作标准（见图2）（董志超，2011） 人力资源和社会保障标准体系包括人力资源标准、社会保障标准及业务支撑标准。其中，人力资源标准主要由公共就业服务就业管理标准、人事人才管理标准、经营性人力资源服务标准、劳动关系协调标准及其他标准组成，社会保障标准主要由社会保险标准、社会救助标准、优抚安置标准、公益慈善标准及住房标准组成，业务支撑标准主要由人力资源、社会保障信息化建设标准及其他相关标准组成。

 二、我国人力资源服务标准化工作存在的问题 

（一） 标准化的认识水平有待提升 

首先，标准化的意识不强。国家、行业及民众对标准化的认识不够，手段单一。长期以来，行政力量推动人力资源服务行业标准化建设是主要手段，而发挥技术标准的作用，提升人力资源服务水平较少。人力资源服务行业对标准化建设的重要性和紧迫性认识不足、重视不够，直接影响了行业的发展  其次，政府主张，公众参与的程度不高。我国人力资源服务标准化建设是一项系统工程和复杂的长期任务，并不是较容易实现的目标。这项工程需要国家及相关部门的重视和推动，更需要人力资源服务行业的认可和支持，因为标准化建设不仅涉及政府内部的权责调整，也直接影响着社会利益的实现和需求的满足。 

（二）标准体系功能不健全，体系分类不清晰

一是标准缺失或滞后，难以满足经济提质增效升级的需求。现有人力资源服务标准发展较慢，对行业发展有重要影响的服务标准缺失或滞后。随着社会经济的发展，人力资源服务领域的业务范围不断拓展，如人才服务产业从起步至今，发展速度不断加快，业务领域不断扩大；人才服务领域和服务内容进一步多元，人才服务业务已拓展到了人事代理、人才信息网络、人才培训、人事测评、人才派遣等多类业务。然而，就人才服务业发展的速度而言，标准的制定还没有跟上人才服务业发展的步伐；就业务的多元化而言，标准的数量还很不够，需要进一步完善和补充。  

二是标准不统一，交叉重复。现有的人力资源和社会保障服务标准体系，就业人力资源标准主要分为公共就业人才服务管理标准、人事人才管理标准、经营性人力资源服务标准、劳动关系与调解仲裁标准等子体系。这种划分方法基本是以“公共”和“非公共（即经营）”为标准，因而在业务内容上就出现了标准的交叉重复问题，不利于统一市场体系的建立。要不要区分“公共”和“非公共”，目前国家、行业及企业尚未达成共识。

三是标准体系未能体现市场的基础配置作用。人力资源服务的标准应该发挥市场在资源配置中的基础作用，但是我国人力资源服务标准，无论是国家标准、地方标准，还是行业标准，均由政府主导制定，且产品内容主要是一般性服务标准。对于国际上通用的团体标准，在我国不具备法律地位，而由市场自主制定、快速反映需求的标准不能有效供给。因而出现了一方面国家标准行业很少积极主动遵守，另一方面企业能动性受到抑制，创新和竞争力不足的局面。  　

四是服务标准数量少，质量偏低。现有的人力资源服务标准数量远远不能满足行业发展的需求，同时，部分人力资源相关标准内容单一、原则性强、可操作性低、与实际需求有较大差距。  

（三）标准化理论研究比较滞后

标准研制需要科学的理论进行指导，科学研究是标准编制的基础和前提。目前，虽然人力资源和社会保障部在人力资源服务、社会保险、医疗保险等领域进行了标准体系的探索研究，但这些研究尚缺乏系统性，不能满足人力资源和社会保障工作的总体要求，已成为制约标准化工作开展的瓶颈。

尤其是人力资源服务标准化方面的研究更加薄弱，人力资源服务理论较少，教材几乎空白。  

（四）标准化的保障能力比较薄弱 标准化组织亟待完善。

人力资源服务标准涉及公共就业和人才服务标准、经营性人力资源服务标准等领域，还涉及基础性标准、管理类标准、技术类标准等众多方面。目前，全国人力资源服务标准化技术委员会服务范围还没有涵盖以上领域，组织架构仍以原人才服务系统的服务机构为主，亟须将就业服务机构吸纳进来；也没有组建分技术委员会，没有成立相对规范的标准工作组，不能满足人力资源服务标准化工作的需要（陈军，2013） 标准化人才，尤其是人力资源服务标准化人才极度匮乏。

首先，从理论的角度，由于高校未有相应的专业和相关研究方向，因而，也就没有具备标准化科学理论的相关专业人才；其次，从实践的角度而言，由于对标准化工作各个层次重视不够，尤其是人力资源服务标准化工作亦刚刚起步，实践较少，相关的标准化人才缺少实践和锻炼的机会  人力资源服务标准化工作，各个地方发展不平衡，北京、上海、四川、无锡等省市标准化工作开展相对较早，并取得了一定成效，其他大部分省市相关工作重视程度不够，开展较晚，发展缓慢，地方标准化工作缺乏指导。

 三、完善我国人力资源服务标准化工作对策建议 

（一）标准化工作的基本要求

 一是体现行业特点，促进行业健康有序发展。人力资源服务是指为人才和用人单位提供相关服务，从而促进人力资源的有效开发与优化配置的服务行业。人力资源服务业组织在开展标准化工作的过程中，应该充分考虑自身的服务特点，研究本行业服务标准的特殊性，然后制定适合本组织发展的方针、目标和标准。

 二是提高服务质量，规范服务行为，满足顾客实际需求。作为人力资源服务机构，为人才和用人单位提供相关服务，不管是公共性的还是经营性的，都应该特别注重服务的质量。以标准的形式来提高服务质量和规范服务行为是一种有效的方式。

 三是国家统一规划，地方和行业参与。标准化是一项重要的基础工作，也是一门复杂的系统工程，人力资源服务标准化组织可以通过制定和观察实施标准，建立起一套全面协调、系统有效且可以控制的内部秩序。国家在制定标准规划的时候，一定要进行地方和行业调研，充分吸收地方和行业意见，以保证国家标准的实效性。  

四是发挥市场在资源配置中的决定性作用。人力资源服务标准化工作，要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，着力解决标准体系不完善、管理体制不顺畅、与社会主义市场经济发展不适应的问题，改革标准体系和标准化管理体制，改进标准制定工作机制，强化标准的实施与监督，发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用，促进经济持续健康发展和社会全面进步。

（二）标准化工作的程序

一是制定标准化工作规划。标准化的发展可以预测。应该根据市场对服务需求的变化、国内外相关标准的制定和修订情况以及自身的服务水平和能力及发展阶段需要，做好标准化工作长期规划和年度计划安排，明确近期和长期目标，形成书面工作方案。以制定标准化工作计划或规划的形式保障人力资源服务标准化的各项工作能够有目标、有步骤地开展，同时，使标准化与人力资源服务业总的方针目标及其管理工作同步协调发展。  

二是建立和完善标准体系。任何一个国家、部门、地区及行业的所有标准，在质和量方面都存在客观的内在联系，相互依存、相互补充、相互制约，构成一个有机整体。这种在一定范围内标准按其内在联系形成的科学的有机整体就是标准体系。服务标准体系的构成主要包括服务通用基础标准、服务保障标准和服务提供标准（全国服务标准化技术委员会，2010）。同样，人力资源服务标准体系也遵守此原理。标准体系是完成服务业组织标准化系统功能的有机整体，人力资源服务应紧密围绕自己的总体方针和目标建立与实施标准体系，并充分运用系统方法，发挥体系的系统效应，通过制定、实施一套标准来获得最佳的秩序、最佳的社会效益和经济效益。

三是标准的贯彻实施。人力资源服务标准应有组织、有计划地实施，并取得各方面的协调一致。在实施过程中，根据标准的性质执行。对于强制性标准，须严格执行；对于推荐性标准，一经采用，就应严格执行；对于没有国家标准、行业标准和地方标准的，人力资源服务业组织可以指定相应的企业标准  四是标准的监督、评价和改进。对标准的实施情况进行监督和评价是人力资源服务标准化工作的重要组成部分，是促进人力资源服务业认真贯彻执行标准，提高服务质量和经济效益的有效手段。通过对标准的监督和评价，可以全面了解标准实施的情况，确认实施过程中的各个环节是否达到标准的要求，发现问题及时修正。

（三）标准化体系的建立方式 

一是顶层设计。建立人力资源服务标准体系，是人力资源服务标准化工作的首要任务。应该由人力资源服务行政主管部门根据国家标准化工作方针、规划和人力资源服务发展的实际需求，以及人力资源服务标准化工作的目标、规划和要求等进行顶层设计。优先将实现标准化工作目标的相关标准纳入标准化体系，保障标准体系具有一定功能和规模  二是循序渐进。我国人力资源服务标准化是刚刚起步的新生事物，在建立国家人力资源服务标准体系方面，既缺乏经验又面临诸多新情况、新任务、新需求。应先根据提高人力资源服务水平和管理能力等实际情况制定急需的单项标准，再根据形势发展和条件成熟情况，扩充人力资源服务通用的基础标准、管理标准等，从而逐步增强标准体系的功能和规模。三是政府主导，多方联动。为保证人力资源服务标准体系符合标准化目标，应由政府主导，行业协会及相关企业参与，集思广益，从人力资源服务行业发展的实际需要出发，多方征求意见  

（四）标准化体系的总体结构和要求

人力资源服务标准体系是人力资源和社会保障标准体系的重要组成部分。人力资源和社会保障标准体系结构模型反映了设计项目应该考虑的各种因素及其内在联系，设计人力资源服务标准体系总体结构模型，可以参考人力资源和社会保障标准体系结构模型进行。  基于标准体系构建方法，并结合人力资源服务具体业务，构建人力资源服务标准体系总框架。 

（五）标准化工作机制的完善

建立高效权威的标准化统筹协调机制。建立由国务院为召集人、各有关部门组成的国务院标准化协调推进机制，统筹标准化重大改革，研究标准化重大政策，对跨部门跨领域、存在重大争议标准的制定和实施进行协调。国务院标准化协调推进机制日常工作由国务院标准化主管部门承担  明确人力资源服务标准化委员会的职能。全国人力资源服务标准化技术委员会，是经国家标准化管理委员会批准，从事全国人力资源服务标准化工作的非法人技术组织，由来自企事业单位、政府机构、社会团体、科研院所、高等院校、客户等利益相关方的委员组成，负责全国公共就业服务、经营性人力资源服务等领域的标准化技术归口管理工作。

人力资源服务标委会受国家标准化管理委员会、人力资源社会保障部领导和管理 全国人力资源服务标准化委员会的主要工作职责可以从以下角度考虑：

1.分析全国人力资源服务标准化的需求，研究提出本专业领域的标准化发展规划、标准体系、国家标准和行业标准制修订项目。2.根据国家标准化管理委员会、人力资源和社会保障部批准的规划和计划，组织并负责全国性人力资源服务标准的起草和技术审查工作。对所组织起草和审查的国家标准和行业标准的技术内容与质量负责。3.负责全国人力资源服务国家标准和行业标准的复审工作，提出国家标准和行业标准继续有效、修订或废止的建议。 

（六）标准的制定

制定主体与制定程序。根据我国标准的层级分类，人力资源服务标准分为人力资源服务国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准。人力资源服务国家标准由国务院标准化行政主管部门组织制定；人力资源服务行业标准由国家人力资源服务行政主管部门组织制定，并报国务院标准化行政主管部门备案；地方标准由省、自治区和直辖市标准化主管部门组织制定，并报国务院标准化行政主管部门及人力资源和社会保障部备案；团体标准具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定；企业根据需要自主制定、实施企业标准，鼓励企业制定高于国家标准、行业标准、地方标准，具有竞争力的企业标准  人力资源服务标准的实施及评价。

1.标准实施的程序。人力资源服务标准的实施是一项复杂细致的工作，涉及人力资源和社会保障行政部门、行业社团、人力资源服务机构等诸多部门。所以，人力资源服务标准的实施要有计划、有步骤地进行。主要有编制实施计划、做好实施标准的准备、组织实施标准、信息反馈与改进等几个步骤。

2.标准实施的评价与持续改进。成立标准实施评价工作组，并明确其职责、权限；评价人员应具有相应的标准化知识和相应的专业知识，熟悉标准及实施的有关要求，能熟练运用评价方法。

3.确定评价方案。制定完善有效的评价方案，是做好标准评价工作的前提，就标准内容、标准实施过程中的各项要求，结合各人力资源服务业务形态的不同情况，制定周密的评价方案，建立评价指标体系。

4.确定评价内容。根据标准的各项规定，确认实施过程的各个环节是否达到标准的要求；按照评价方案确定的反映标准实施效果的指标体系、抽样方案、判定规则进行评价。通过验证、核实指标体系的各项指标，确定标准实施效果达到的程度，给出结论性的建议。

5.撰写评价报告。评价报告一般应包括评价的依据、评价人员、评价时间、评价简要过程、各项评价指标的实施情况、总体结论、存在问题及改进建议等内容。

6.标准的持续改进。持续改进是标准化工作追求的永恒目标。人力资源服务标准的持续改进是人力资源服务机构开展标准化活动中非常重要的环节，是人力资源服务标准体系能够顺利有效运行的基本保证。（王爱敏）